Indonesien ist ein Rechtsstaat (negara hukum) und seine Justiz unabhängig. So jedenfalls kann man in der indonesischen Verfassung lesen. Die Prinzipien Rechtsstaatlichkeit und Unabhängigkeit der Justiz waren schon in der ursprünglichen Verfassung von 1945 niedergelegt, hier zunächst in den Erläuterungen, welche jedoch seit 1959 einen integralen Bestandteil der Verfassung darstellten. Dort hatte es u.a. geheißen: „Indonesien ist ein auf Recht basierender Staat (rechtsstaat, im Original)…“, und: „Die richterliche Gewalt ist eine unabhängige Gewalt, das heißt frei vom Einfluss seitens der Regierung.“
Die Realität sieht bekanntermaßen recht anders aus, die dritte Gewalt ist keineswegs unabhängig, ihre Korruption sprichwörtlich. Transparency International listete Indonesien im jüngsten Corruption Perception Index auf Platz 122 – bei 133 untersuchten Staaten. Und der UN-Sonderberichterstatter für die Unabhängigkeit von Richtern und Rechtsanwälten, Param Cumaraswamy, schrieb über seine Indonesien-Mission 2002, Korruption würde wie ein ‘Krebsgeschwür’ das gesamte System durchziehen.
Aber nicht nur Korruption
unterminiert den Verfassungsanspruch auf Rechtsstaatlichkeit, sondern auch
das während der Suharto-Zeit durchaus gängige Muster, dass Rechtsstaatlichkeit
unterstützende Bestimmungen in der Verfassung und auch in Gesetzen
durch Ausführungsgesetzgebung ausgehöhlt werden.1
In diesem Zusammenhang sind zum Beispiel die Erläuterungen zur Unabhängigkeit
der Justiz im Gesetz Nr. 14/1970 über die richterliche Gewalt interessant,
welche besagen: „Diese unabhängige richterliche Gewalt umfasst die
Bedeutung einer richterlichen Gewalt frei von Einmischung anderer Staatsorgane
sowie die Freiheit von Druck, Direktiven oder Empfehlungen von nicht dem
Justizwesen angehörigen Parteien, ausgenommen in Fällen, in denen
es durch ein Gesetz erlaubt ist [Herv. d. Autorin].“ Letzteres war dann
mit den entsprechenden Gesetzen zu den vier Gerichtsbarkeiten in die Praxis
umgesetzt worden.2
Ein weiteres Problem war
und ist die Existenz einander widersprechender gesetzlicher Bestimmungen.
Jüngstes Beispiel dafür ist die Problematik der Teilung Papuas,
auf die hier kurz eingegangen werden soll: 1999 war ein Gesetz verabschiedet
worden, welches die Teilung Papuas (damals noch mit offiziellem Namen Irian
Jaya) in drei Provinzen vorsah. Massive Proteste in der Provinz führten
schließlich dazu, dass die in Gesetz Nr. 45/1999 vorgesehene Dreiteilung
nicht umgesetzt wurde. 2001 wurde dann das Gesetz über Sonderautonomie
für die Provinz Papua verabschiedet. Dieses sieht vor, dass in Fragen
administrativer Umgestaltung, also z.B. bei einer Teilung der Provinz,
sowohl das Provinzparlament als auch die neu zu gründende Papua-Volksversammlung
(Majelis Rakyat Papua, MRP) zustimmen müssen. Gesetz Nr. 45/1999 wurde
jedoch im Zuge dessen nicht für ungültig erklärt. Im Gegenteil:
im Januar 2003 erließ Präsidentin Megawati eine Präsidialinstruktion,
in der die Beschleunigung der Implementierung von Gesetz Nr. 45/1999 und
mithin der Dreiteilung angeordnet wird. Diese Instruktion steht jedoch
in klarem Widerspruch zu entsprechenden Bestimmungen im Sonderautonomiegesetz.
Die jüngsten Verfassungsänderungen – ein Schritt hin zu mehr Rechtsstaatlichkeit?
Seit dem Sturz von Suharto hat Indonesien vier Verfassungsänderungen gesehen. Wesentliche neue Bestimmungen für das Rechtssystem sind vor allem mit der Dritten Änderung im November 2001 vorgenommen worden. Dass Indonesien ein Rechtsstaat ist, steht nun ebenso im Verfassungstext (die Erläuterungen wurden abgeschafft), wie die Bestimmung, die Justiz sei eine unabhängige Gewalt – nun ohne die alte, oben genannte Einschränkung.
Auch Bestimmungen zur Ernennung von Richterinnen und Richtern an den Obersten Gerichtshof sind seitdem verfassungsmäßig festgelegt und stellen einen Schritt in Richtung Gewaltenteilung dar: Die obersten Richter werden nun von einer Justizkommission dem Parlament vorgeschlagen, müssen dessen Zustimmung finden und werden anschließend von der Präsidentin ernannt.
Eine wesentliche Neuerung durch die Dritte Verfassungsänderung ist die Einführung eines Verfassungsgerichts, wobei die Verfassungsgeber sogar eine Frist für dessen Etablierung festlegten. Vier Tage vor Ablauf der verfassungsmäßig gesetzten deadline, dem 17. August 2003, einigten sich Parlament und Regierung dann auf ein entsprechendes Gesetz, das Gesetz Nr. 24/2003 über den Verfassungsgerichtshof. Das Gericht hat mittlerweile seine Arbeit aufgenommen und auch bereits Entscheidungen gefällt, darunter eine mit Präzedenzcharakter, wie wir sehen werden.
Die Verfassung verleiht dem neuen Gerichtshof die Kompetenz, Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen. Des Weiteren ist das Gericht autorisiert, in Streitfragen über Zuständigkeiten und Befugnisse von in der Verfassung vorgesehenen Staatsorganen zu entscheiden, Parteiverbote auszusprechen und eine Entscheidung zu treffen, wenn Wahlergebnisse umstritten sind. Darüber hinaus wird dem Verfassungsgericht eine Rolle im Amtsenthebungsverfahren von Präsident und Vizepräsident zugestanden; hier hat das Gericht zu entscheiden, ob ein entsprechender Antrag des Parlaments zulässig ist, bevor dieser an die Beratende Volksversammlung (MPR) weitergeleitet wird.
Das Verfassungsgericht setzt
sich aus neun Richterinnen und Richtern zusammen, von denen jeweils drei
vom Parlament, dem Präsidenten und dem Obersten Gerichtshof vorgeschlagen
werden. Die Ernennung findet, rein administrativ wie das Gesetz Nr. 24/2003
erläutert, durch den Präsidenten statt.
Bruch mit alten Mustern in der Gesetzgebung möglich?
Schaffen die neuen Bestimmungen eine Voraussetzung dafür, dass dem Verfassungspostulat Rechtsstaatlichkeit zur Geltung verholfen wird? Sind also Bedingungen geschaffen worden, die verhindern, dass a) in der Verfassung niedergelegte Rechtsstaatsprinzipien in Ausführungsgesetzgebung unterminiert werden und b) einander widersprechende Gesetze (weiter-) existieren?
Beginnen wir mit dem letztgenannten Problem. Die Zuständigkeitsbereiche für den Obersten Gerichtshof sowie für den Verfassungsgerichtshof sind in der Verfassung festgelegt: Während es, wie bereits erwähnt, Aufgabe des Verfassungsgerichts ist, Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen, obliegt es nach wie vor dem Obersten Gerichtshof zu überprüfen, ob Rechtsquellen, die in der Hierarchie unter Gesetzen angeordnet sind – Präsidialdekrete, Regierungsdekrete etc. – mit letzteren in Einklang stehen. Dies bedeutet, dass keine der beiden Institutionen dafür zuständig ist zu überprüfen, ob Gesetze einander widersprechen. In einem Fall wie der geschilderten Teilungsproblematik bleibt dann nur die Möglichkeit, die Verfassungsmäßigkeit des umstrittenen Gesetzes, hier also des Gesetzes Nr. 45/1999 über die Teilung der Provinz Papua, auf das sich die Präsidialinstruktion stützt, prüfen zu lassen.
Dies führt uns zur zweiten Frage: Können weiterhin Gesetze Bestand haben, welche im Widerspruch zur Verfassung stehen bzw. diese aushöhlen? Hier lässt die Einrichtung eines Gerichts, welches zum judicial review von Gesetzen autorisiert ist, die Hoffnung aufkeimen, dass mit einer solchen Institution ein Instrument geschaffen wurde, welches dem Verfassungsanspruch auf Rechtsstaatlichkeit und den damit in Einklang stehenden Bestimmungen bezüglich der Unabhängigkeit der Justiz tatsächlich auch Geltung verschaffen könnte. Diese Hoffnung kann sich jedoch nur verwirklichen, wenn die genannten Verfassungsbestimmungen auch entsprechend implementiert werden. Denn auf dem Papier gab es einige solcher Bestimmungen, wie wir gesehen haben, ja durchaus schon seit fast 60 Jahren. Als erster Schritt ist also ein entsprechendes Ausführungsgesetz notwendig, welches nicht selbst dem beschriebenen Muster folgt, die Rechtsstaatlichkeit unterstützenden Bestimmungen in der Verfassung durch gegenteilige zu unterminieren.
Betrachten wir daraufhin Gesetz Nr. 24/2003 über den Verfassungsgerichtshof. In Kapitel 8 beschäftigt sich das Gesetz mit der Zuständigkeit des Gerichts, Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Uns soll an dieser Stelle nur Artikel 50 interessieren. Denn in dessen Bestimmungen treffen wir just das genannte Muster wieder an; mit Artikel 50 schränken nämlich die Gesetzgeber kurzer Hand die Jurisdiktion des Gerichtes ein. So heißt es darin: „Gesetze, für die ein Antrag auf Überprüfung auf Verfassungsmäßigkeit gestellt werden kann, sind Gesetze, die nach der Änderung der Verfassung der Republik Indonesien aus dem Jahre 1945 verabschiedet wurden.“ Und in den Erläuterungen dazu ist zu lesen, dass mit „Verfassungsänderung“ die erste Änderung vom 19. Oktober 1999 gemeint ist. Im Klartext bedeutet das, dass die Gesetzgeber die gesamte Gesetzgebung der Suharto-Zeit (und jener aus noch früheren Jahren) der Zuständigkeit des Gerichts entziehen. So u.a. auch sämtliche die Justiz betreffenden Gesetze – abgesehen vom Gesetz über Menschenrechtsgerichtshöfe, welches die Grundlage für die Osttimor-Prozesse darstellte. Auch das oben ausgeführte Beispiel der Teilungsproblematik ist davon betroffen, denn Gesetz Nr. 45/1999 war am 4. Oktober 1999 verabschiedet worden, mithin gut zwei Wochen vor der ersten Verfassungsänderung.
Es wird hier sehr deutlich,
dass die Gesetzgeber, also Regierung und Parlament, das alte Muster der
Aushöhlung Rechtsstaatlichkeit unterstützender Bestimmungen fortsetzen,
und dies selbst – oder gerade – für jene Institution, die den Verfassungsauftrag
hat, selbiger ein Ende zu bereiten.
Erste Richtung weisende Entscheidung des neuen Gerichtshofes
In der kurzen Zeit seines Bestehens sind zahlreiche Anträge auf judicial review von Gesetzen beim Verfassungsgericht eingegangen. Auch für die Frage der Teilung Papuas hat eine Gruppe unter Leitung des Präsidenten des Provinzparlaments von Papua, John Ibo, einen Antrag auf gerichtliche Überprüfung gestellt. Hat dieser nun irgendeine Aussicht, überhaupt verhandelt zu werden?
Er hat – und aufgrund der Dringlichkeit bedingt durch die politischen Rahmenbedingungen, sprich: die bevorstehenden Wahlen, für die die Frage, ob es nun eine Provinz Papua oder auch die Provinzen West- und Zentral-Irian gibt, nicht ganz unerheblich ist, hat das Gericht diesem Fall sogar hohe Priorität eingeräumt.
Das Gericht sieht sich nämlich mitnichten durch den Artikel 50 von seiner Zuständigkeit für ältere Gesetze entbunden. Im Dezember 2003 wurde in diesem Zusammenhang ein Urteil mit Präzedenzcharakter gefällt. Der Fall selbst soll uns hier nicht weiter beschäftigen. Entscheidend ist, dass dieser nicht mit der Begründung abgewiesen wurde, das Gesetz, für welches ein judicial review beantragt wurde, nämlich Gesetz Nr. 14/1985 über den Obersten Gerichtshof, falle nicht unter die Jurisdiktion des Gerichts. Die Wichtigkeit des Urteils liegt in den Ausführungen des Gerichts zu Artikel 50 des Verfassungsgerichtsgesetzes, von denen einige hier kurz wiedergegeben werden sollen.3
Das Gericht argumentiert, der Verfassungsartikel, in welchem seine Zuständigkeit für judicial reviews von Gesetzen festgelegt wird, sei als „limitativ“ zu charakterisieren. Dies bedeute, dass ausschließlich die Bestimmungen, die dort niedergelegt sind, die Befugnisse des Gerichts definieren. Und diese könnten nur durch eine vorschriftsmäßige Verfassungsänderung erweitert oder reduziert werden. Obwohl der Verfassungsartikel auch bestimme, dass u.a. Ernennung und Entlassung sowie Prozessrecht in einem Gesetz geregelt werden sollen, was mit Gesetz Nr. 24/2003 geschehen sei, „… so kann dies nicht heißen, dass der Gesetzgeber Regelungen erlässt, die den in der Verfassung niedergelegten substantiellen Bestimmungen widersprechen.“
Das Gericht vertritt nun die Auffassung, dass Artikel 50 die von der Verfassung verliehene Autorität des Gerichts reduziere und der allseits akzeptierten Doktrin der Normenhierarchie widerspreche. Da aber der Gesetzgeber die verfassungsmäßigen Befugnisse des Gerichts weder erweitern noch reduzieren könne, sei die rechtliche Grundlage, auf der zu entscheiden ist, ob das Gericht befugt ist, einen Antrag auf judicial review anzunehmen, die Verfassung und nicht ein Gesetz. Es wird dann noch eine weitere Argumentationslinie verfolgt. So führt das Gericht aus: Gesetzt den Fall, dass Artikel 50 als eine von der Verfassung gedeckte zulässige Delegierung von Autorität aufgefasst würde – eine Auffassung, die das Gericht, wie nochmals klargestellt wird, nicht teilt –, so würde ein rechtliches Vakuum entstehen. Es sei dann nämlich keine Institution autorisiert, die vor der ersten Verfassungsänderung verabschiedeten Gesetze gerichtlich zu überprüfen. Auch in diesem Fall sei das Verfassungsgericht verpflichtet, den Fall zu untersuchen und zu entscheiden. Es wird argumentiert, dass das Gericht einen Fall nicht mit der Begründung ablehnen könne, es gäbe keine Rechtsgrundlage. Vielmehr sei es die Verpflichtung des Gerichts, den entsprechenden Normen nachzukommen, so dass ungeachtet der Existenz des Artikels 50 das Gericht autorisiert sei, den vorliegenden Fall zu entscheiden. Denn ein Grund für die Existenz des Gerichts sei schließlich, dass Meinungsverschiedenheiten über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes von einer neutralen und unparteiischen Instanz auf der Grundlage von Recht und Gerechtigkeit gelöst würden.
Aus genannten Gründen und mit Verweis auf ihren Amtseid urteilen die Verfassungsrichter, Artikel 50 könne im behandelten Fall ignoriert (mengeyampingkan) werden. Ein solches ‚Ignorieren’ sei nun aber keinesfalls dasselbe wie eine gerichtliche Prüfung des Artikels 50. Ein judicial review des Artikels sei ja nicht beantragt gewesen. Diese wie eine Rechtfertigung klingende Erläuterung erklärt sich möglicherweise daraus, dass das Verfassungsgericht zur gerichtlichen Prüfung stets einen entsprechenden Antrag benötigt. Anders als der Oberste Gerichtshof ist es nämlich nicht autorisiert, suo moto, also von sich aus, aktiv zu werden.
Die Präzedenzentscheidung im genannten Fall über das Gesetz aus dem Jahre 1985 ist nicht einstimmig gewesen; drei der Richter waren mit einer Ignorierung des Artikels 50 nicht einverstanden. Ihre abweichenden Meinungen und teils sehr detaillierten Begründungen sind im Urteilsspruch festgehalten
Interessant sind auch die Äußerungen des Ministers für Justiz und Menschenrechte nach der Entscheidung des Gerichts. Yusril Ihza Mahendra sagte, im Parlament sei lange über den Artikel 50 debattiert worden. Er selbst ebenso wie einige Abgeordnete sei mit der Formulierung nicht einverstanden.4 Es bleibt abzuwarten, ob das Parlament den Richtern folgen und – möglicherweise auch ohne eine gerichtliche Prüfung des Artikels 50 – das Gesetz entsprechend ändern wird.
Beim Verfassungsgericht sind derzeit etwa 20 Fälle anhängig. Verhandlungen zur Frage der Teilung Papuas wurden bereits Mitte Januar begonnen. Andere Gesetze, für die ein judicial review beantragt wurde, sind, um nur einige zu erwähnen, das Dezentralisierungsgesetz (Nr. 22/1999), das neue Wahlgesetz (Nr. 12/2003), das neue Gesetz über Zusammensetzung und Funktion der Parlamente (Nr. 22/2003), das Rundfunkgesetz (Nr. 32/2003) und das Gesetz, das die Antiterrorismusnotverordnung in ein ordentliches Gesetz umwandelte (Nr. 16/2003). Wichtige Frage werden das Gericht hier beschäftigen, beispielsweise die Verfassungsmäßigkeit der Rückwirksamkeit der Antiterrorgesetzgebung. Über die Frage der Rechtmäßigkeit von Artikel 60 des Wahlgesetzes, in dem ehemaligen Mitgliedern der Kommunistischen Partei sowie Personen, die in die Bewegung 30. September/PKI involviert gewesen sein sollen, das passive Wahlrecht vorenthalten wird, hat das Gericht gerade erst ein bemerkenswertes Urteil gefällt (s.S. 14).5
Es bleibt abzuwarten, ob die Präzedenzentscheidung in Sachen Artikel 50 auch Präzedenzcharakter hinsichtlich der Richtung weiterer Entscheidungen des Gerichts haben wird. Darf Indonesien hoffen – trotz solch ernüchternder Entwicklungen wie des Freispruchs von Akbar Tandjung durch den Obersten Gerichtshof –, dass mit dem Verfassungsgericht und seinen Richtern ein Mehr an Rechtstaatlichkeit doch möglich ist? <>
1 Zu Details
hierzu und zum Folgenden vgl. mein Buch Indonesian Reformasi as Reflected
in Law, welches in Kürze im LIT-Verlag erscheinen wird.
2 Es sei
an dieser Stelle nur angemerkt, dass Gesetz Nr. 14/1970 im Dezember 2003
geändert wurde, und kürzlich Änderungen der Durchführungsgesetze
beschlossen wurden.
3 Das Urteil
im Fall 004/PUU-I/2003 ist auf der Homepage des Verfassungsgerichtshofs
unter http://www.mahkamahkonstitusi.go.id
zugänglich.
4 Vgl. Tempo
Interaktif, 2.1.2004.
5 Vgl. hierzu
auch: „Die langen Schatten der Suharto-Zeit. Neue Antiterrorismusgesetzgebung
als später Ersatz für das abgeschaffte Anti-Subversionsgesetz?“
in: Indonesien-Information 1/2003 und „Neue Spielregeln für
die Parlamentswahlen 2004?“, in: Indonesien Information 2/2003.
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